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同时,中组部出台三个《办法》与其配套,共同构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的监督链条。
这三个办法是:《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》(简称《有关事项报告办法》)、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》(简称《“一报告两评议”办法》)、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》(简称《离任检查办法》)。
对于4个《办法》出台,行政专家及社会各界给予很高评价。但是也有专家指出,需要在实践中检验。中央党校政法部教授林喆对问责追究提出建议,官员复出要有试用期,如果重复犯错应该终身不得为官。
高位复出丝毫体现不出对他们的惩罚
作为有17年反腐研究经验的专家,中央党校政法部教授林喆一直主张强化领导干部问责制度。
“有些官员高位复出或者同位提一级,丝毫体现不出对他们的惩罚。”林喆说。
针对被问责官员的“复出潮”,林喆说,“问责制度在过去有致命的缺陷,比如说不追查直接责任人,用人者和监督者没有责任。去年的暂行规定弥补了这一缺陷,弥补了用人的失察和监督的缺位。而目前的《责任追究办法》更是细化了一些地方,提出了具体的措施。”
她说,《责任追究办法》的一大亮点就是“规定党政干部引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔；受到降职处理的,两年内不得提拔”。
林喆对此建议,即使要复出也要低位复出,地厅级干部复出后只能当处级干部,省部级干部复出后只能到地厅级,重要岗位上的干部到非重要岗位上。否则这些落马官员很容易去掩盖真相,充当‘丢车保帅’戏码的‘替罪羊’。也只有这样才能让他们去检举揭发真正责任人。
林喆说,《责任追究法》也有需要弥补和完善的地方,比如可以启用禁入的规定来威慑官员。对于落马官员,不能无休止地给其改正机会,在工作需要的情况下才能复出,而且必须低位复出,并包含至少一年的试用期,被问责的官员复出的期限要有两年,对多次出现问题的官员就要实行禁入,终身不得为官。[typage]
领导干部秘书的提拔任免,列入规范范围
用人失察、带病提拔等,在干部选拔任用工作中多被“诟病”。但是,过去少有这方面的规范性文件。
中央颁行的4个《办法》,尤其是《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》,对干部选拔任用工作中的责任追究进行了新强化,健全了党政领导干部选拔任用责任追究制度,是提高选人用人公信度的重要举措。
国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说,这4个《办法》配套着走,明显代表对过去相关制度的一种弥补,是在实践中发现新问题后建立新规则的表现。“落马官员两年内不能提拔这是一个‘硬杠杠’,不仅审计离任干部,在用人上也进行审计、考核、复核,看有没有明显的用人失察、违反规则的不正之风,这也是‘硬杠杠’和亮点。”
《责任追究办法》划分了干部选拔任用工作的5类责任主体,界定了39种责任追究情形,规定了具体的责任追究方式,明确了责任追究的实施机关和部门。
其他三个《办法》也有针对性地划定干部选拔任免的范围。其中《有关事项报告办法》中甚至对领导秘书的选拔也明确出具体规定。
该办法规定两类报告事项。
一类是应当书面报告上一级组织人事部门批复同意方可进行的5种事项,如机构变动或者主要领导成员已经明确即将离任时确因工作需要提拔、调整干部等。
另一类是作出决定前应当征求上一级组织人事部门意见的7种事项,如提拔任用领导干部的秘书等身边工作人员、被问责领导干部影响期满重新任用等。
汪玉凯表示,领导干部秘书提拔任免的问题比较特殊,已经引起有关方面的关注了,成为被规范的对象并在规范的范围里面了。
“秘书被提拔的概率很高,很多人当了秘书以后就可以当领导,而实践证明这些由秘书升为领导的人不一定都行,这也就是加强起跑线规范的问题。”汪玉凯说。
另外,《有关事项报告办法》还规定选拔任用干部需要通过群众满意度测评。
该办法第九条规定,在党政领导干部选拔任用工作民主评议、民意调查中,本地区本部门群众满意度明显偏低、选人用人方面问题突出、干部群众反映强烈的,经组织考核认定,应当追究负有责任的党委(党组)和组织人事部门主要领导干部的责任。
《“一报告两评议”办法》中实行的“一报告两评议”,是指地方党委常委会每年向全委会报告工作时,要专题报告年度干部选拔任用工作情况,并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。
《离任检查办法》的基本要求是,对因提拔使用、平级交流、到龄退休等原因即将离任的市县党委书记履行干部选拔任用工作职责的情况进行检查。实行这项制度,看似亡羊补牢,实则防患于未然。这项制度的核心是,把市县党委书记履行选人用人职责情况与自身的进退流转挂起钩来,以倒逼机制促使他们慎始慎终,正确行使用人权。
有评论指出,这些办法使选拔任用干部时,一旦出问题,追究谁、谁追究、如何追究,清清楚楚,一目了然。[typage]
专家提醒,警惕《办法》在实践中变形走样
汪玉凯告诉记者,4个《办法》的颁行,保障并细化了对官员的提拔任免和问责,可以从源头上倒逼干部工作按规定、规范、制度办事。
汪玉凯说,过去在这方面是模糊的,也没有制定那么多制度规定。现在有了两年复出的底线,又对如何提拔官员提供了政策依据,从制度层面上保障了官员提拔任免以及问责的公平和公正,对不正之风是一种抑制,对官员有警示作用。
近年来关于干部选任的规则制度不可谓不多。
中央在2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》,就已经明确规定“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度”,只是没明确相关细节。
早在2006年政府工作报告中,就已有“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力”的提法。2008行政问责制首次写入《国务院工作规则》和国务院工作要点。
2009年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,更是把领导干部问责制的实施和推行推向一个新的高度。
虽然有完善的制度保障,但某些官员仍“前腐后继”。
汪玉凯认为,4个《办法》要在实践中得到很好的贯彻实施,难度也比较大。
他说,现在很多时候不是制定规则和政策难,而是这些规则和政策在实践中变形走样,得不到贯彻,这才是症结所在。
山东大学政治学与公共管理学院教授曹现强指出,我国行政问责制度在取得不断进步的同时还存在诸多问题,主要表现在“六重六轻”上:即重行政问责,轻法律问责；重执行问责,轻决策问责；重内部问责,轻外部问责；重事故问责,轻日常问责；重应对问责,轻预防问责；重形式问责,轻结果问责。
由于信息不完全公开,被问责官员复出的原因、理由和程序,公众均一无所知。“隆重”被问责,“静默”重新上岗,损害了公众的知情权和监督权,导致群众大惑不解。
“问责一定要追到连带责任人,这才能从根子上解决问题。”林喆提出,对于选用干部应该领导班子集体讨论,不能仅仅是一把手说了算,对长期以来没有提反对意见的班子其他成员也要进行问责。
林喆认为,腐败者最怕公示,在公示时设置举报箱在旁边,把一切放在阳光下运作。
“官员复出要经过人大讨论和说明,而不能仅仅是‘上面打招呼’就重新上岗。至于谁提议其复出,也要一并进行公示。”林喆认为,犯了错误的官员要重新上岗需要先取得民众的谅解。可以有一个仪式,在这个仪式上进行诚恳的道歉和检讨。[typage]
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不少措施广东已在实施
“其实对于此次四份文件中规定的不少情况,广东已有规定,或者是虽然没有规定,但其实已形成了不成文的规则。”昨日,省委组织部相关负责人在接受记者采访时说。
“比如,县委书记任期未满三年提拔的,就必须向省委组织部批准。”他说,这是稳定基层领导干部队伍的一项重要举措。
他还表示,关于越级提拔、跨级提拔、秘书的提拔使用,我省也已有比较明确的规定,要求报上级组织人事部门批准。
南方日报驻京记者杨春
